Факты и разъяснения:
- Решение было принято по письменной процедуре утверждения, которая заняла два с половиной часа. Она была открыта 30 декабря в 18:52 по центральноевропейскому времени и завершилась в 21:30.
Два часа до начала процедуры австрийское официальное информационное агентство APA сообщило, что за 24 часа до этого, 29 декабря вечером, правительство Вены дало согласие на вступление двух стран и уведомило партнеров и Европейскую комиссию письмом об этом. Это подтверждает факт о том, что вопрос членства двух стран обсуждался до последней минуты конца председательства Испании в Европарламенте.
Официальный документ:
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-17132-2023-INIT/en/pdf
- Решением от 30 декабря установлено «полное применение положений Шенгенского соглашения в Республике Болгарии и Румынии» и что «необходимые условия для применения всех частей соответствующих положений соблюдены в Болгарии и Румынии».
Фраза «полное применение» является основанием для болгарского правительства распространить новость с утверждением, что Болгария становится полноправным членом Шенгенского соглашения. На самом деле здесь требуется больше юридической ясности, поскольку ранее ни одна страна не была принята в соглашение, не указывая дату его введения на всех границах, включая сухопутные. С другой стороны, нет такого понятия как «1/2 члена» или «50% члена» — логика в данном случае, видимо, заключается в том, что страна принимается как «100% член», но с отсроченным на определенное время выполнением некоторых полномочий.
- «По техническим и оперативным причинам целесообразно сначала убрать проверки на воздушных и морских границах Болгарии и Румынии с другими странами Шенгенского соглашения.»
В данной формулировке нет ничего, что бы даже намекало на то, что Болгария и Румыния не готовы к полноправному членству. Скорее всего, это аргумент в пользу быстрой отмены паспортного контроля — менее чем через три месяца после принятия решения. Для Болгарии это затрагивает только контроль на границах четырех международных аэропортов: София, Варна, Пловдив и Бургас (всего около половины пассажирского потока через Варну и Пловдив до Софии). Также это касается морских портов (в основном Варна и Бургас) и дунайских портов (7 с национальным значением, но только некоторые из них обслуживают пассажиров), и власти будут вынуждены разъяснить, как будет функционировать новый режим в этих местах.
- «Эти проверки должны быть отменены в первую возможную дату, соответствующую сезонному изменению графика Международной ассоциации воздушного транспорта (IATA).»
Это еще один способ указать ориентировочную дату для открытия воздушных границ, не уточняя ее прямо. Ближайшая такая дата — 24 марта, когда вступает в силу летний график авиакомпаний в соответствии с ежегодным календарем Международной ассоциации воздушного транспорта (IATA). Если по какой-то причине эта дата будет упущена, то придется ждать введения зимнего графика 27 октября 2024 года.
- «С 31 марта 2024 года проверки личности на внутренних воздушных и морских границ между Болгарией и Румынией, а также между ними и странами Шенгенского соглашения, отменяются. Положения условий Шенгена, перечисленные в приложении, применяются к Болгарии и Румынии как между ними, так и в отношениях с указанными ниже странами Шенгенского соглашения.»
«Конкретная дата как для аэропортов, так и для морских границ указана в статье 1 решения. Существующие 23 страны плюс Болгария и Румыния согласились, что с 31 марта нет причин требовать от граждан этих двух стран прохождения контроля по паспорту в зоне Шенген, за исключением сухопутных границ. За исключением случаев, когда член страны ввел (или позднее введет) временные проверки по соображениям безопасности, но это распространяется на всех граждан Шенгенской зоны, а не только на болгар и румын.»
- «Совет будет стремиться принять решение об отмене контроля личности на внутренних сухопутных границах. Это решение будет принято Советом единогласно (…), учитывая соответствующие технические и оперативные договоренности по этим границам и текущее состояние взаимодействия, указанное в пункте 11.»
Это одно из решений, которые Болгария пыталась избежать, договариваясь о конкретной дате открытия сухопутных границ. Это означает, что вместо автоматического расширения нового режима для болгар и румын на границах, 27 правительств Шенген (4 из которых не являются членами ЕС) снова должны убеждаться, что если возникли какие-либо проблемы, они были преодолены, и пограничная безопасность стала даже лучше, чем 31 марта 2024 года. Если хотя бы одна страна не согласится, сухопутный паспортный контроль для Болгарии и Румынии будет продолжать действовать, и колонны грузовиков и легковых автомобилей на границах останутся реальностью.
Некоторые болгарские и румынские визы становятся шенгенскими.
Решение Совета ЕС от 31 декабря включает два пункта, второй из которых касается виз краткосрочного пребывания, выданных Болгарией и Румынией для иностранцев до 31 марта 2024 года. Если их срок действия не завершится на дату вступления в Шенген то с их помощью можно транзитом проходить через другие страны Шенгена или оставаться на их территории, но не более 90 дней в течение 180 дней (если эти страны признают такие визы для краткосрочного пребывания для указанных целей).
Другими словами, эта категория виз, выданных Болгарией и Румынией, будет действовать как Шенгенская виза.
В настоящее время болгарская виза краткосрочного пребывания (так называемый тип C) может быть одноразовой, двухразовой или многоразовой, с общим сроком пребывания до 90 дней в течение каждых 6 месяцев, начиная с даты первого въезда. Многоразовая виза может быть действительной до 12 месяцев или, в исключительных случаях, до 5 лет, и ею могут воспользоваться в основном бизнесмены, иностранцы с семейными связями в Болгарии или международные водители и железнодорожники международных поездов. Отмена Шенгена для воздушной и морской границы, кажется, не распространяется на последние две группы, если только водители грузовиков не путешествуют со своим грузовым судном или речным буксиром, или не прибывают на своем самолете или корабле, чтобы отвезти груз.
Правило пребывания «не более 90 дней в течение 180 дней» сразу было отмечено британскими СМИ как одна из плохих новостей для британцев. Некоторые из них использовали это, чтобы перемещаться то в Грецию, то в Болгарию, чередуя их и таким образом заполняя полгода. Теперь на 90-й день им придется покинуть Шенгенское пространство, независимо от того, где они находятся.
Дополнительные положения
В дополнение к решению Совета ЕС от 30 декабря существуют два документа, не являющихся его частью. Первый — заявление Европейской Комиссии, а второй — Совместное заявление Австрии, Болгарии и Румынии.
В самом решении упоминается второй текст, не указывая при этом три государства в контексте того, что он «принимается к сведению» и что подобные «дополнительные меры и обязательства» в обоих заявлениях сыграли важную роль в принятии Советом решения. «Совет принимает к сведению, что существует взаимопонимание о будущем сотрудничестве между некоторыми государствами-членами при поддержке Комиссии», гласит решение от 30 декабря.
Эти формулировки не звучат как «условия» со стороны Австрии по отношению к решению. Они важны для правительства в Вене и имеют значение в Брюсселе, но просто «принимаются к сведению», при этом Европейская Комиссия будет поддерживать сотрудничество по ним. В никаком виде в решении 27 стран-членов Шенгена не заявлено, что решение о сухопутных границах не будет принято до тех пор, пока Болгария, Румыния и Европейская комиссия не реализуют их.
Однако в самом трехстороннем соглашении явно указано, что Вена не даст «согласие» до их реализации в части, названной «Что предстоит»:
«Обязательство провести обсуждение в 2024 году относительно возможной даты отмены проверок на сухопутных границах также зависит от успешного выполнения всех дополнительных мер и обязательств (пункты с 1 по 5), направленных на значительное улучшение миграционной ситуации в Австрии.»
«Трехстороннее заявление, то есть с обязательствами и для Болгарии, и для Румынии, дополнительно имеет заголовок «Продолжение совместных усилий по борьбе с нелегальной миграцией (дополнительные меры и обязательства)» и включает пять пунктов:»
1. «Болгария и Румыния должны быть дополнительно поддержаны в защите внешних границ ЕС.
● Присутствие FRONTEX на болгаро-турецкой границе должно быть утроено как минимум; кроме того, присутствие пограничной охраны FRONTEX на сербско-болгарской границе должно быть увеличено.
● Значительная финансовая поддержка, предоставленная Европейской комиссией для охраны болгарских и румынских внешних границ (расширение пограничного наблюдения: например, с использованием внедорожных транспортных средств, дронов, электронных систем слежения, поддержка ограждений).
● Стабилизация пилотных проектов по внешним границам (BG-TK и RO-SER) и обязательство перехода к более структурному соглашению (например, совместному плану действий или декларации с Европейской комиссией и агентствами).»
И по всем трем перечисленным под условиям ведется обсуждение или уже достигнуты соглашения, и их реализация не представляет проблем. Они повторяются почти дословно в отдельном заявлении Европейской комиссии.
2. «Усиление пограничного контроля на сухопутных границах между Болгарией и Румынией, а также со стороны Румынии на границе с Венгрией (например, создание многосторонних бригад для компенсационных мер, создание многофильтровой системы для дальнейшего решения проблем с нерегулярной миграцией).»
Эта формулировка требует пояснения для Болгарии. С одной стороны, она может означать замедление с дополнительными проверками движения между двумя странами и от Румынии через первую Шенгенскую границу с Венгрией. С другой стороны, уже были направлены приглашения австрийцам присоединиться к бригадам, а также внедрение более современной техники для отслеживания и контроля, а также борьба с торговцами людьми внутри страны, чтобы более эффективно пресекать незаконную миграцию.
3. «Совместная работа по ограничению вторичных движений в соответствии с законами Европейского союза, особенно обязательство быстро и тщательно полностью применять положения Дублинского регламента, путем немедленного возвращения всех ищущих убежище, за которых Болгария и Румыния несут ответственность в соответствии с Дублинским регламентом (и будущим регламентом о предоставлении убежища и управлении миграцией), без ограничений (особенно в отношении количества лиц, которых следует вернуть в течение одного месяца), путем обратного принятия лиц, получивших международную защиту в Болгарии и Румынии, а также обеспечения быстрых (в течение максимум 3 рабочих дней) ответов на запросы об обратном возвращении/принятии дела. Это в настоящее время особенно важно для афганцев и сирийцев, ищущих убежище.»
В этом длинном предложении есть одна конкретная важная фраза — «за которых Болгария и Румыния несут ответственность в соответствии с Дублинским регламентом», в то время как критики в Болгарии видели только слова «афганцы и сирийцы» и раздули их в конце декабря до «6 тыс. в этом году» (хотя темп возвращения займет 60 лет для такого числа) и даже «200 тыс. в следующие 1-2 года».
Правительство почти сразу после объявления о вступлении в Шенген пояснило, что это обязательство фактически является обязанностью каждого государства-члена ЕС согласно Регламенту Дублин с 2013 года. Австрийцы хотят более строгого выполнения и обратного принятия лиц, зарегистрированных как ищущих международную защиту в Болгарии и за которых Болгария несет ответственность как страна первого вхождения в ЕС. Из Совета министров уточнили:
Согласно Регламенту Дублин, лица, ищущие убежище, не могут выбирать страну, в которой им будет предоставлена защита, и их заявка должна быть обработана исключительно ответственным государством-членом. (Это послание направлено к тем, кто собирается отправиться в Европу, говорится в трехстороннем заявлении.) Обязательство, которое принимается, — это усиленное сотрудничество с ускоренными темпами работы и без излишних формальностей. Болгария не может и не должна принимать лиц, за которых она не несет ответственности.
4. «Размещение консультантов по документам (включая австрийских консультантов) на соответствующих рейсах в аэропорты Болгарии и Румынии; проверки на месте при въезде в Австрию в соответствии с законодательством Союза.»
Здесь вопрос заключается в том, как австрийцы будут применять вторую часть условия. Если данные проверки на месте (spot checks) слишком часты, это может замедлить свободное перемещение людей и может оказаться не столько соблюдением, сколько препятствием к применению законодательства Союза.
5. «Обязательство провести обсуждение в 2024 году о функционировании Шенгенского пространства и начать подготовительную работу по компенсационным мерам на границе с Румынией и Болгарией.»
В этом последнем «условии» заложено нечто, о чем не только Вена призывает уже несколько месяцев, а все члены Шенгена и ЕС. В этом духе и учитывая, что документ подписан обеими кандидатскими странами, это, вероятно, политический жест для того, чтобы поддержать Австрию в ее стремлении к более эффективному Шенгену. Тем более, что упомянутые «компенсационные меры» в значительной степени будут финансироваться программами ЕС для болгарской сухопутной границы. Но если Вена решит замедлить процесс «сухопутного Шенгена», она может воспользоваться этим последним пунктом, выполнение которого не зависит исключительно от властей в Софии и Бухаресте.
Обязательства Европейской комиссии
Своим заявлением, приветствуя то, что сделали три страны, Комиссия отвечает на вопрос, что уже делается и что будет предпринято в соответствии с «условиями», включенными в начало трехстороннего заявления. Были добавлены только небольшие уточнения, такие как возможное использование Европейского корпуса по охране границ и береговой охране, особенно на границах между Болгарией и Турцией, а также между Болгарией и Сербией.
Комиссия напоминает, что обсуждение функционирования Шенгенской зоны будет продолжено в Совете Шенген в 2024 году. Оперативные усилия по сотрудничеству будут продолжаться при поддержке так называемого Шенгенского координатора. На данный момент это Генрик Нильсен, который является заместителем генерального директора по Шенгену и внутренней безопасности в Генеральной дирекции по миграции и внутренним делам Европейской комиссии.